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浅析环境影响评价法的修改

时间:2016-07-04来源: 作者: 点击: 181次




[论文摘要]:环境影响评价制度在我国已经实行二十多年,对减轻以及避免环境污染事故的发生,对改良我国环境质量和促进我国社会经济发展起到了主要作用。然而在环境影响评价的工作的过程中也出现了不少问题。现如今新《环保法》颁布,这与《环评法》的某些内容的冲突非常明显。在此背景下,需要我们展望国外、认清现实处境,为了更好地促进环境、社会与经济的同步发展而修改《环评法》。

[关键字]:环境影响评价;修改;环境影响评价制度              

Shallow of Environmental Impact Assessment Method of Modification

LI Wen-qian

AbstractEnvironmental impact assessment system in our country has more than 20 years, to reduce and prevent environmental pollution accidents, to improve environmental quality in our country and promoting social and economic development has played a major role in our country. However, in the process of environmental impact assessment work also appeared some problems. Now the new "environmental law" promulgated, the conflict with some of the content of the eia act is very obvious. In this context, we need to identify real situation, in order to better promote the synchronous development of environment, society and economy and modify the eia law.

Key wordsEnvironmental impact assessment;Modify;Environmental impact assessment system

一、环境影响评价制度概述

(一)环境影响评价的概念

环境影响评价,又称环境质量预断评价,世界各国因为环境保护的需求不同,所涉及的适用范围,评价方法也有所不同,其对环境影响评价的概念也有所不同。在我国,环境影响评价在《中华人民共和国环境影响评价法》第二条有明确规定,[②]从字面意思来看,为了坚持可持续发展,环境影响评价就是国家的那些建设项目对生态,动植物,人类后代的发展造成了什么程度的影响,这些影响能否在短时间内恢复,在经济发展与环境保护之间找到一个平衡点,实现不污染促发展。我国的环境影响评价法一共包括四个部分的内容,1、总则部分,2、专项规划的具体内容、要求、标准,3、建设项目具体内容、要求、标准,4法律责任。环评法的确立是我国在环境保护环节的一大进步。但也有很多不完善的地方需要我们去努力。

(二)环境影响评价制度的历史发展

“环境影响评价(EIA)1964年在加拿大国际环境质量评价会议上第一次提出,其第一次立法则是五年之后的美国制定《国家环境政策法》(NEPA),它把环境影响评价规定为联邦政府在环境管理中必须遵守的一项制度。随后,瑞典、澳大利亚、日本、法国等国都规定了这一制度。据统计,到1996年底,全球共有85个国家和地区制定了专门法律予以规定,有100多个国家和地区在开发建设活动中对环境影响评价制度进行了立法。2

在我国,“从1979年开始环境影响评价制度在立法中得以规定。1979年的《环境保护法(试行)》中规定了环境影响评价报告书制度。1986年《建设项目环境保护管理办法》、1998年《建设项目环境保护管理条例》对环境影响评价的范围、内容、标准和法律后果等做了详细的规定。在1989年颁布了《中华人民共和国环境保护法》和其后的污染防治单行法都制定了这一制度。200210月全国人大常委会第三十次会议通过了《中华人民共和国环境影响评价法》,该法于200391日起实施。”[2

二、新《环保法》与《环评法》的冲突

2003年的《环评法》遵循实行可持续发展战略的目标,避免由于专项规划以及建设项目实行后对环境造成污染、破坏生态环境,所以协调经济、社会以及环境的和谐发展是其宗旨。《建设项目环境保护管理条例》主要是避免建设项目造成新的污染、破坏生态环境。[3]然而,现行的《环评法》与2015年新出台的《环保法》有些内容直接发生冲突,所以,环评法亟需修改与《环保法》保持一致。

(一)对环境影响评价对象范围的规定不一致

新《环保法》已经为“政策环评”制度打下了一个基础,[③]这对我国来说是值得欣慰的。而《环评法》对环评的范围仍限制于专项规划与土地利用相关的建设项目以及可能对环境造成不良后果的范围之内,[④]这与新环保法设置的全部经济、技术政策以及开发利用相关的广泛范围明显不相符。

(二)对建设项目的报批的程序内容的规定不一致

新《环保法》建设项目预防污染设施应当符合已经许可的环评文件,而环评法适用“先建后报”的制定与环保法相矛盾。新《环保法》第四十一条规定了三同时制度以及批准时与批准后相一致的规定。[⑤]《环评法》第二十四条规定建设单位在对建设项目的性质、规模、防止污染设施进行重大变动后需要重新报批环境影响评价,而无需与之前第一次许可的环评文件保持一致,这就以另一种方式允许了建设单位先建后报,与新环保法有明显的不符。

(三)对环境影响报告书是全文纰漏的规定不一致

新《环保法》规定,除了关于国家秘密以及商业秘密外,应当全部纰漏环境影响报告书,[⑥]然而《环评法》只规定建设单位在报批环评报告前应举办听证会等,[⑦]并没有规定审批机关应公纰漏环评报告全文,并对征求公民意见设置了条件,“直接”涉及公众利益,对于这点是不符人民是国家的主人,对国家事务有参与管理权,把人民的权利架在空中无法实施。这使得环评法在环评报告方面存在严重不足。

(四)环评制度行政管理方面的工作重心的规定不一致

2014年11月国务院办公厅先后出台了“56号文”、“59号文”此外发布了“149号文”,全面废止了上市公司环保核查制度。“59号文”指出,“属于企业经营自主权的事项,全部不准称为前置条件。对法律法规明确设置为前置条件的,除必要外,全部要经过修改法律法规,全部不得成为为前置审批”。[4]而且明确推行“各负其责、依法监管”的原则,设置纵横联动协管系统,把工作重点由事前审批转移到事中事后监督。这三个文件都对环评制度行政管理方面作出了确切的新要求。政府职能转变要求放松事前审批,重点放在事后监督,除了重大项目环评前置外全部实行并联办理。然而现行环评法的重点工作放在了环评审批工作上而且没有明确规定环评后的监管程序。因此,环评体制在行政管理职能的重大变革亟待环评法的修改以致与政府行政管理职能保持一致。

(五)对公众参与的规定不一致  

新《环保法》规定了加强公众监督和信息公开,着重推进信息公开,正确利用舆论压力,营造舆论氛围,调动群众积极参加环境保护,监督环境方面及企业违规破坏环境的行为,全力凝聚全国人民保护生态环境的力量[⑧]2003年《环评法》只设置了编制环评报告书,建设单位需要参考公众或者专家的意见,却没有规定具体实施的程序,不具有可操作性,难以贯彻、执行政策方针的实施。现在新环保法比环评法前进了好多步伐,这导致两部环境保护法律在某些方面矛盾,也反映了环评法亟待修改的要求。

三、国外的环境影响评价制度的相关立法

目前,世界上多数国家对环境影响评价制定各自法律原则准则、标准、权利与义务,和责任监督制度,完善立法实现科学民主化建设,统筹兼顾经济、社会和环保效益。我国要更进一步完善环境影响评价制度,就应积极借鉴其他国家关于环境影响评价制度的成功经验,根据本国各民族各地区的具体情况具体管理,坚持可持续发展道路。

(一)从立法上对比我国与其他国家在环境影响评价制度

国外的环境影响评价制度比我们国家立法早很多年,所以比我国立法更成熟和完善,例如“‘从国外的立法经验来看,除美国外,大部分国家战略环境影响评价也是针对政策、规划和计划的,不包括立法。’[5](即便是美国,也‘总共只有5份立法环境影响评价报告书编制完成,主要用以支持野生动物保护区、武器和裁军条约等方面的立法建议’[6])”[7]由此可见,政策环评的重要性,再看我们国家的历史大跃进,毁林开荒炼钢铁导致了一系列环境恶果。现在虽然国外没有立法,但是我们可以从立法中规定政府规范性文件的环评。以防再有政策上的失误。我国的环评法规定的评价对象很是狭隘,对政策的环评更是没有规定,新修的环保法在在政策环评方面也只是撕开了一个小小的口子而已,所以我国在此方面应努力。

(二)从对象范围上比我国与其他国家环境影响评价制度

以美国为例。“美国环境影响评价的对象是联邦政府的立法建议和其他的对人类环境有重大影响的重大联邦行动,[⑨]但是并非所有联邦政府的上述行为都要进行环境影响评价,还要以这些行为对人类环境有重大影响为条件”[7]。那么,如何认定某一联邦行为有这样的影响呢?CEQ条例规定了背景(context[⑩]强度(intensity[11]两个判断标准。[8]其环境影响评价的范围较为宽泛,一切对环境造成影响的立法议案、政策方针、计划项目、,都要求对其作出环境影响评价。相关环境保护管理部门审核修改环评报告书之后,该议案、政策、项目、行动才能对报告进行批准。同样,日本环境影响评价实行之后,评价对象的范围也增加了铁路建设,发电站以及大规模林道的对象。直接评价加间接评价全部对生态环境造成影响的内容。[9]然而我国的环境影响评价的对象范围主要是建设项目和专项规划,也有部分重大产业调整和规划进行环评操作。[12]这和其他国家相比还有待完善的是法律法规中对具体项目的适用以及使用方法缺乏细致规定

(三)从内容上对比我国与其他国家的环境影响评价制度

“美国的环境影响评价的内容分为三个方面,1、包括建议行动在内的各种可供选择的方案。[13]2、各种方案可能会影响的环境,这一部分的数据和分析必须与环境影响的程度相称。3、各种行动方案及其补救措施的环境后果。[14]7]这些内容全面、具体、灵活,方便实用。我国的环境影响评价法的内容只是规定了专项规划和建设项目一些具体要求,没有细致稳定的程序可言,也没有具体的可代替方案来补救,这需要我们去完善。

(四)从程序上对比我国与其他国家的环境影响评价制度

美国的环境影响评价程序有四个部分[15],每个部分由联邦机构公开接受民众的监督检查,通过举行听证会等形式积极参与,在广泛民众基础之上得出最终的结果。再看德国环境影响评价制度的流程,“它的实行程序从项目建议书开始,为建设项目提出依据而不是决策,再由行动执行主管权衡,在环评报告中不对项目是否可行做出确切的定论,而是在提交到政府部门的审批书中提出意见。此外,该程序并不是独立的程序,而是项目细节的审批程序的一部分”。[8]而我国的环境影响评价的程序,它在环评报告书中独立的审批直接给出是否可行的答案      (五)从公众参与机制上对比我国和其他国家的环境影响评价制度

公众参与是民主与科学的体现,它从民众的实际利益出发去考虑问题。这在有些国家有了比较完善的制度,体现了较高程度的民治法治理念。美国在EIA中明确设置了公众参与制度和“提交合理的可替代方案”,该制度受到美国民众的支持和拥护,利害关系人可提起环境公益诉讼司法审查制度是其巨大保障,全程听取公众意见。邻国日本,环境影响评价法规定向国民纰漏线环评信息和批准性提建议。这说明日本的民众参与也受到很多的限制的。我国环评法规定参与环境影响评价及监督的方式,但无具体的程序,难以具体实施。体现在环评法第11条、第12条。

不难看出我国立法制度的缺陷,我国要尽快转变思想,从孩子做起,加强思想教育;推广宣传,普及环保知识;完善立法,严格执法,及时补救,恢复绿色健康的生活环境。

四、环境影响评价法的具体实施办法

在建立在可持续发展的全新的社会经济基础之上环评不仅关注当代人对环境资源的需求,还要考虑后代人对环境资源的需求。因此,在新《环保法》的基础上对环评法的修改提出以下建议。

(一)设立公众参与机制 

设立公众参与机制要求我们要加大环保宣传力度,普及公众环保知识。让环保教育触及公众的“自卫神经”,让公众意识到破坏环境给自己和别人带来的利益损害,读书使人明理,教育会让我们认识到环境的重要性。要充分利用现代科技工具。要将环保教育纳入到每一个人整体受教育的过程中。通过环保教育,使建设单位、执法部门和社会大众自觉参加到环保队伍中,让环评和公众参与紧密结合。此外应当把公众参与制度明确具体规定于法律,打好公众参与的基础,使环评透明公开,实现良性互动。公众参与环评法律细化使其具有切实可行性,这是公众参与的基础。

(二)完善环评管理体制,强化环评管理工作,细化环评管理规则

对于环评报告结论不精确而导致的环境污染或者经济损失,应当按照过错程度分清责任,并对责任人给予适当的处罚,吊销其环评证书,情节严重者追究其法律责任。将环评工作推向市场,打破地域限制以及证书等级限制,在全国范围内公开公正投标,择优录取。在管理体制上,灵活调整,定期检查。此外,重点把关环评审批,对不符合要求的环境影响报告书,要求重写,对不可行的建设项目严格不放。

(三)在环评工作中增加事中事后监督、监督管理内容

目前,我国环评影响报告书审核通过后就告以终结,对环评的准确性和环保措施有效性的监测和评估严重不足。增加事中事后监督可以弥补其不足。建议设立专门的事中事后监督检查制度。其主要任务是对审批通过和已经建设的项目的环评报告书进行管理,定期监测,向公众透明化,对已经建设且有问题的项目作出处理,对偷、漏排企业作出严格惩罚,对排污严重的企业勒令停产。加强环保部门与决策机构之间的协调及环评实施后再评价,建立回顾评价制度

(四)重视替代方案,遵循择优原则

美国的成功经验表明,替代方法对环境影响评价制的重要性,在我们的日产生活中,替代方案的例子随处可见,大到一个公司的决策,有方案A方案B,小到我们的生活中的小时都有plan Aplan B.可见替代方案的重要性,科学性不仅可以择优取用,还可以预防方案一失败有方案二代替,以不至于全军覆没。环境影响评价是一个综合的复杂的决策体制,它的最主要任务是为决策者提供各种替代方案,从而确定什麽情况下选择出对环境和社会经济最佳方案。对于我国,幅员辽阔,地势气候复杂多变,应从实际出发,重视替代方案。

(五)改革环评组织体制

现有的环评体制导致了环保部门垄断环评资源的局面,有环评能力和资质的的机构都来源于环保体系内部。环评机构不独立、不透明,缺乏公众的支持。对此,建议环评机构从环保部脱离出来,不脱离的取消环评资质。这样可以最大限度的防止腐败,实现公正公平,提高环评机构的公信力。

(六)坚持“三同时”制度

为了防止“先建后报”等不当行为,我们应当与新《环保法》的保持一致,使施工、建设、投产务必与已经申报的环评文件相符,应当统筹建设项目中防止污染设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

环评领域的问题确实不少见,这要求环保部以新《环保法》为契机启动环评法的修改工作。加大对环评不法不当行为的监督和惩戒力度,尽快完成环评机构的脱钩变革,细化环评审批流程,加大环保宣传力度,严格禁止环保系统内部人员滥用私权及其亲属违规插手环评审批或开办公司承揽环评项目,严肃给予法律制裁。

五、小结

环境影响评价制度是我国重要的法律制度之一。它对我国的环境的保护起到了非常有效的作用,但随着社会经济的快速发展,人类对环境索取的要求和环境质量的要求越来越高,环境问题日益突显。在可持续发展的道路上,新《环保法》出台,然而环评法却没有跟上《环保法》的脚步,为了保持同步,更好地保护环境。我们必须从实际国情出发,同时借鉴国外先进的成功经验,取其精华去其糟粕,不断完善健全我国的环境影响评价法。

 

 

参考文献:

[1] 韩德培.环境保护法教程[M].法律出版社,200789.

[2] 李爱年 李慧玲.环境与资源保护法[M].浙江大学出版社,200880.  

[3] 来源:http//www.huiguo.net.cn/,发表日期:2015(3).

[4] 任进:推行政府及部门权力清单制度[J].2014:P48P53 .

[5] 李艳芳著:公众参与环境影响评价制度研究[M].中国人民大学出版社,2004:171.

[6] 参见别涛:重大经济决策的环境影响评价立法研究[Z]78.

[7] 美中环境影响评价制度比较研究.110法律咨询网.201412.

[8] 王金发 张亚强 马红霞:对我国环境影响评价制度与国外的对比分析研究[J].2011.2

[8] 王曦著:美国环境法概论[M],武汉大学出版社1992221—223.

[9] 廖斌.环境资源法概论[M].四川大学出版社.2004.

[10] 张木早.我国环境体制存在的三大缺陷.[N].中国化日报,201111.

[11] 环保部研究修改[N].http;//www.huiguo.net.cn/,2005(3).

[12] 陈艳.我国环境影响评价制度及其完善[D].法大学出版社2015:(4

[13] 刘国伟.环境与生活.[J].2015(10).



[①] 李文倩(1990),女,甘肃庆阳,甘肃政法学院2015级研究生,刑事诉讼法专业。

[②]第二条 本法所称环境影响评价,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。 

[③]《环保法》第十四条规定,国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见。 对于《环保法》第十四条的相关规定,骆建华认为,今后在制定经济政策时要考虑环境容量、资源承载力。这次政策环评虽然没有明确写进去,但是,为开展政策环评打开了一个缺口,为下一步实施政策环评做了铺垫

[④]《中华人民共和国环境影响评价法》第七条:国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划,应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价,编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。 第八条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划),应当在该专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价,并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。   第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理。

[⑤]第四十一条 建设项目中防治污染的设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求,不得擅自拆除或者闲置。

[⑥] 《中华人民共和国环境保护法》第五十六条第二款 负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外,应当全文公开;发现建设项目未充分征求公众意见的,应当责成建设单位征求公众意见。

[⑦] 《中华人民共和国环境影响评价法》第十一条 专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是,国家规定需要保密的情形除外。 
 第二十一条除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。 

[⑧] 《中华人民共和国环境保护法》第六条 一切单位和个人都有保护环境的义务。

第九条各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作,鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传,营造保护环境的良好风气。

 教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容,培养学生的环境保护意识。

新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传,对环境违法行为进行舆论监督。

第十条 国务院环境保护主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。

  县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门,依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。

 

[⑨]联邦行为受环境影响评价的种类主要有:(一)联邦政府机关向国会提出的议案或立法建议,其中包括申请批准条约;(二)全部或部分地由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目以及新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序。

[⑩]所谓背景是指联邦行为对社会整体、行为实施地和相关利益的影响,

[11]强度则指联邦行为影响的严重程度,它又通过更具体的标准来认定,可以归纳为:(一)对公众健康和安全、特殊地理区域、国家历史遗迹和濒危物种的不利影响的程度;(二)行动的环境影响的不确定性及其危险程度;(三)行动的环境影响引起重大争议的可能性;(四)行为成为未来行动的先例或代表的可能性;(五)行为是否分散进行会比集中进行产生较小影响;(六)行动是否可能违反联邦、州或地方的环境保护法。

[12]《中华人民共和国环境影响评价法》第七条 国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划,应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价,编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。 
   
第八条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划),应当在该专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价。 

第十六条国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理。    

[13]详细说明各种可供选择的方案是环境影响评价的核心内容,它包括建议行动和替代行动,后者是相对于前者而言的,指可以替代建议行动并实现其预期目的的方案。按照替代方案的性质,它又可分为基本替代方案和二等替代方案和推迟行动三种。基本替代方案指的是以根本不同的方式实现建议行动的目的、可以完全代替建议行动的方案,包括不行动。二等替代方案是指在不排斥建议行动的前提下,以不同方式实施建议行动。推迟行动是指,当建议行动的环境影响在科学上具有不确定性时,应当谨慎地推迟行动。

[14] 包括各种行动方案及其补救措施的直接的、间接的环境后果的程度,各种行动方案和补救措施对包括能源在内的自然资源的要求等。

[15] 1、编制环评报告书,2、确定评价范围,3、编制环境影响报告书初稿,4、环境影响评价报告定稿。

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