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前农村养老服务供给模式的重构研究[①]

时间:2016-07-28来源: 作者: 点击: 348次



[摘要] 面对我国逐步进入老龄化社会的严峻现状,养老问题的解决刻不容缓,而农村养老问题尤为严重,其关系到社会稳定和谐,关系到“三农问题”的解决以及“两个百年”目标的实现。时至今日,公共产品的供给问题已经不是简单只由政府来做的事务,农村养老服务供给模式要求建立多元主体的合作供给机制。政府应积极培育第三方组织和市场的供给能力,实现稳定的良性互动关系,保证养老服务供给的效率和质量。

[关键词] 农村养老服务;供给模式;公共产品

[中图分类号] D669.6       [文献标识码] A         [文章编号]

 

国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家和地区进入老龄化的标准。人口老龄化趋势本质上是生产力发展的结果,也是人口发展的必然趋势。数据统计预测,2020年我国65岁老人数量占社会总人口的比重将由7%增至14%,中国老龄化速度已经步入世界老龄化速度最快的国家行列。由于目前我国经济发展水平尚比较落后,人口老龄化对我国社会经济造成一定的影响。养老服务供给惠及亿万民生,多元主体的合作供给机制为农村养老服务问题的解决能够提供一种新的思路。

一、当前农村养老服务的供给现状分析

目前我国社会养老制度尚不健全,社会对老年人的保障制度还不完善。养老机构培育滞后、建设水平参差不齐以及养老资金不足的严峻现状,是对我国现行社会经济的重大考验。这不仅仅是政府的责任,也是社会共同的担当。南京栖霞区八卦洲的养老院是全国示范重点基地,为了从中汲取经验从而对当前农村养老服务的供给现状提供研究素材,课题组对南京栖霞区八卦洲养老机构行了实地调研,基本情况如表1所示。

1 南京栖霞区八卦洲养老机构实地调研情况

养老机构

福泰养老院

协和老年人服务中心

载德园老年照料中心

八卦洲街道敬老院

床位

66

120

60

80

入住老人

20

55

28

38

入住率

30.3%

45.8%

46.7%

47.5%

收费标准

800-1800

1200-1800

1200-1800

1200

 

通过对实地调研数据分析,可以发现,南京栖霞区八卦洲养老机构老年人入住率基本不足50%。此外,在走访中发现,居住在这里的老人主体是南京本地居民,部分来自外地。其原因在于:子女在外地长期打工,自己独自在家无人照料,并且城里的养老院太贵,负担不起。而农村安静的居住环境,优良的空气质量,也是部分老年人选择养老机构的重要原因。住在这里的老人大多数生活可以自理,亦存在一部分残疾和老年痴呆的老人。如果老人生活可以自理,收费较低;需要有人照顾的,收费较高。缴费多的老人相应能享受更宽敞舒适的居住环境。

实地调研过程中,课题组了解到南京市政府为养老机构进行了大量的运营补贴,对拥有南京户籍的失能、半失能入住老人,每人分别给150120元的补贴(通俗上讲,失能是指老年痴呆;半失能是指中风、半身不遂或卧床),院长将这部分钱用于给老人加餐,提高伙食标准。同时,当地的蛋糕店每个月都会有义工来志愿服务,帮助养老院打扫卫生、陪伴老人等。部分企业每年定向捐款5万元给养老院作为空调使用的补贴,其计算依据为:比如现在共有120个床位,大约有90个床位有人,48个房间,每年6个月的空调使用。也就是说,每个房间一年的空调使用费大约在1000元左右,这既让大家可以使用到空调所带来的冬暖夏凉的愉悦环境,还可以培养人们的节约意识,珍惜好心人的善款。除了政府、企业和个人,当地学校亦会定期派学生来帮助老人打扫卫生、聊天交谈。与此同时,大多数的农村养老院却存在较多十分严峻的问题,主要集中于农村养老产品供给能力不足、农村公共产品供给结构失衡和供给主体支持力薄弱三个方面。

(一)农村养老产品供给能力不足

从我国农村公共产品供给制度变迁的历史来看,农村公共产品供给不足同我国财政体制存在着密切关系。从我国的人民公社化时期到家庭联产承包责任制时期再到税费改革时期,我国农村公共产品供给都带有明显的制度外特征。制度外供给的实质就是没有把农村公共产品的供给纳入到国家公共财政预算的范畴[②]。农村养老服务作为农村公共产品中重要的一种,在资源分配方面没有得到均衡分配,城乡养老资源没有得到很好的统筹。

实地调研发现,无论是老人、护工还是养老院院长,他们都非常渴望政府的支持、志愿者的介入,这些与城市养老机构形成了鲜明对比,城乡待遇不同。在城市的养老院,志愿者蜂拥而至,老人们疲于应付,甚至到开讲座要送老人礼物才能够实现。若在农村举办讲座,老人们是求之不得、欢欣鼓舞。关于养老服务的供给,农村社会力量缺失尤为严重。“三农问题”之一的农民问题在养老服务中也有所体现,即“农民”这一群体的地位和待遇问题。农民是从事农业生产的人,是中国最苦最累的人群之一。生在农村,长在农村,在壮年时还好,年老之后、谁来给他们养老,儿女们去城里打工,老人自己一人在家里,安全谁来负责。所以出现农村老人因无人照顾而不小心掉在河里溺亡的事情,老人独自在家饿死的事情,甚至出现七十多岁的老人送九十多岁老人到养老院养老的事情。人口老龄化的结果落实到了农村,很多农村老人既达不到五保户的标准,又不是城市居民,属于边缘化群体。

(二)农村公共产品供给结构失衡对养老服务产生重要影响

根据公共选择理论,这里可以把政府看作是“经济人”,出于对自身利益最大化的考虑,往往会牺牲部分人的利益。虽然国务院出台相关政策对养老院进行补贴,但补贴款却发得特别迟,前年第三季度的钱到第二年下半年没有发。中央的“一个鸭蛋”到地方就变成了“一个鹌鹑蛋”,很多东西还停留在文件上,未曾付诸实践。早在1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》第三章第33条规定“地方各级人民政府应当根据当地经济发展水平,逐步增加对老年福利事业的投入,兴办老年福利事业”以及在2016年的政府工作报告中就指出,支持发展养老、改善农村公共服务和加强对“三农”的支持。但对地方政府来说,修建桥梁、道路是提升政绩的“硬通货”,兴办养老事业是软性的。所以,农村的一些道路维修、村容村貌这些产品供给,地方政府比较重视,这关系到政府绩效考核。农村公共产品供给结构失衡对养老服务产生重要影响,优惠政策落实不到位、供给结构失衡,出现农村公共产品供给总量不足等问题。

(三)农村公共产品供给主体支持力薄弱

正如美国民营化大师萨瓦斯所说,我们“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构提供”。[③]同时,阿瑟·奥肯在《平等与效率》一书中指出:“市场需要一个位置,并且市场需要安于其位。市场必须被给予足够的范围来完成许多它能做好的事情。”[④]这里所涉及的问题并不是政府这个主要供给主体力量的问题,而是市场组织、第三部门等相关供给主体因为自身力量薄弱和合法性不被承认而处于一种有心无力的围观状态。农村公共产品供给主体支持力薄弱,使得供给主体的积极性显得不足,供给失衡,致使农村公共产品供给的结构性矛盾更加尖锐突出。

二、当前农村养老服务供给模式分析

目前,我国农村养老服务供给模式大致分为四种:家庭养老、自主养老、机构养老和社区养老。

中华民族历来推崇尊老爱幼的传统美德,因此许多农村人群始终坚持家庭养老。家庭养老是目前养老模式的主力军,“养儿防老”是农民在养老问题上的“风险最小化”选择。然而,我们不得不看清楚这样一个现实:现在进入养老阶段的是20世纪三四十年代出生的人,他们的子女相对较多。随着我国进入老龄化社会,60后、70后成为养老对象,受计划生育政策引导,他们的子女只有一个,即“421家庭”。因此,一个孩子要赡养6个老人,他们面临着因工作繁忙而不能全心全意照料老人的困难。同时,现在的年轻人受到功利主义、拜金主义、个人主义思想的影响,在与老年人生活时会因为思想观念的碰撞而产生家庭矛盾和纠纷。

自主养老是指在农村中有固定收入或乡村企业职工,种植、养殖专业户,农村手工业者等,他们依靠自己的特长,在年轻时储蓄了一部分资金,到了老年时,用部分储蓄的资金自己养活自己,无须子女供养的一种养老方式。[⑤]但是,这种养老方式对老年人的要求较高。面对我国农民收入普遍较低、土地功能弱化的现实,这一方式虽然存在但不常见,也不是未来发展的主流方向。

机构养老是一种市场经济下的养老模式。根据民政部门统计,截至2014年底,我国60岁以上的老年人口已经达到2.12亿,占总人口数量的15.5%。同时,全国各类养老服务机构和设施94110个,其中养老服务机构33043个,床位613.6万张,每千人口平均拥有社会服务机构床位4.5张。数据与国外发达国家相比,存在差距显著,养老机构面临巨大空缺。并且,我国95%以上的老人还是倾向于家庭养老,只有在迫不得已的情况下,才进住养老院。

社区养老作为一种重要的养老模式,主要是对农村中的“三无”老人实行“五保”,同时也收养一些自费老人。相比较机构养老具有投资少、收费少、服务广、见效快的特点。社区养老既能够缓解家庭养老、机构养老的压力,还能够满足老年人的情感需求。据了解,我国的各街道和居委会已经在管理和服务方面积累了一定的方法经验,努力探索适合当地情况的养老模式,这是目前被许多学者看好的中国农村养老选择的未来发展方向。

三、农村养老服务供给模式的重构路径

 面对当前农村养老服务供给存在的问题,根据我国农村的现实情况,加快建立完善的养老体系,摸索适合社会发展的养老模式已经迫在眉睫。因此,课题组认为应当建立政府、市场和第三部门服务供给合作机制,来解决当前严峻的养老问题,促进养老事业又好又快发展。农村养老服务供给模式要求建立多元主体的合作供给机制。政府应积极培育第三方组织和市场的供给能力,实现稳定的良性互动关系,保证养老服务供给的效率和质量。

(一)建立完善的公共财政体制,增强农村养老服务供给能力

对于公共财政的理解,不能单单是“城市财政”这一狭隘的概念,在实践操作中国民待遇一致,即城市居民和农村农民的需求应共同考虑。这里不仅仅是一个公共性的问题,也是一个公平性的问题。在县乡财政比较困难的情况下,应实行向农村倾斜的政策,增加对农村的支付转移,增强基层的财政能力。分税制改革后,地方政府的事权和财权不平衡,有时会出现下级部门既出钱又出力的状况。早在新中国成立伊始,我国针对城镇职工就建立了相对完善的社会保险制度,而农民没有,社会保障项目也是城乡有别。根据我国国情现实情况分析,课题组认为,中国社会发展的当前阶段,可以实现以工养农,在减轻农民负担的同时,落实“多予、少取”的方针,加大对社会保障、农村养老的补贴。这不仅可以有效缓解农村“空壳化”现象,有利于农村人员回笼,也有利于社会结构和社会的稳定。

(二)加强配套改革措施,平衡农村公共产品的供给结构

农村养老服务的提供属于政策供给范畴,涉及公共权力和公共资源配置问题。而公共权力对公共资源的分配,涉及利益主体间的动态博弈。在农村公共产品供给结构中,养老服务的重视度就不及道路修缮、河流疏通和大桥维护等“硬通货”。课题组认为,可以通过以下具体措施来改善这一情况。

1)立法手段。在依法治国的大背景下,现行《中华人民共和国老年人权益保障法》原则性太强,应当补充相关更为具体完善的法律和措施来保障我们的农村养老事业顺利进行。

2)财政补贴的方式。对负责农村养老院的相关政府部门进行专项资金专用,对养老事业的贡献纳入政府考核。

3)精神激励的方式。对政府官员的政绩考核、升迁提拔,更加多元化、全方位,对在地方积极改革探索养老模式的公务员进行鼓励,颁发荣誉。

4)用新闻媒体的力量。对农村养老机构进行报道,达到宣传地方政府形象的作用。

(三)社会力量有序介入,共同助力农村养老事业

第一,养老服务的慈善组织的管理。街道可以把养老院交给基金会管理,而自己只要做好一个监督者身份即可。当然,这里离不开政府对现代信息技术的有效运用,需要拥有强大的计算机数据系统,对本辖区的老人年龄、家庭以及养老院的数量、服务状况、基础设施的情况要了如指掌。类似当年雅安地震,基金会资助灾后重建,政府有效践行了一个监督者的角色,这样非常有利于各社会力量的抗震救灾工作的进行。

第二,养老服务志愿者组织的参与。政府可以引导学校、党组织机关干部组织成立志愿者组织来到养老院陪伴老人聊天、帮助养老院打扫卫生等等。在养老院的老人不仅仅需要物质生活,同样需要精神生活。可以派心理医生或是专家前来慰问,这样也有利于老年人心理健康、社会和谐,形成尊老爱老的氛围。当一个孩子与老人倾心交谈时,他们便多了一份理解,机关干部与老人的深入互动也会形成“全心全意为人民服务”的好风气。按照密尔的功利主义观点,大学生在养老院成立志愿者基地,也会给大学生带来荣誉。毕竟,学生今后要走入社会,与人交流是一项基本技能,这样互利共赢。此外,教育部门可积极鼓励社会工作等相关专业的大学生前来养老院实习,这对养老院是一种支持,对大学生的学业也是一种促进与提高。

第三,企业参与,积极捐款并组织义工定期服务。企业是盈利机构,讲究利润,对养老院的支持一定要有回报。根据供给主体的特性,这里建立政府、市场和第三部门的合作供给机制模型如图1所示。

政府

 

 

 


          政策输出                                        指导监督

                           配合               补充

第三部门


市场

 


                                  相互学习

 


政府、市场和第三部门的合作供给机制模型

 

根据政府、市场和第三部门的合作供给机制模型,企业对养老院捐款,养老院有项目的话便可以优先考虑。比如,若食品企业支持,那么养老院食堂的伙食原材料采购就会联系这些企业;若建筑行业支持,养老院房屋的修建与装修就会想到这些企业;若电器企业支持,养老院的空调、电视机、洗衣机的购买就会优先与之打交道。其实,回报不止这些,对养老院捐款,不仅仅获得了做生意的机会,也提升了企业的形象。老人的家人前往养老院看望老人时,会留意这样的企业,如此,一个人就会带动多个家庭的消费;周围的村民对企业印象好,也有利于企业的销售与盈利。政府可以采取多种方式对企业进行激励,比如为企业颁发荣誉,评先评优等等。总之,如果企业在履行社会责任的同时,将养老院的支持也看成一种投资的话,其回报是相当可观的。

四、研究结论

人口老龄化趋势本质上是生产力发展的结果,也是人口发展的必然趋势。人口过度老化会造成社会经济负担加重,由于老年人越来越多,社会用于老年人口的财政支出日益增加就会挤占掉一部分本来可用于经济建设和教育事业的费用,给社会发展带来不利的影响。老年人的生活保障问题、医疗保健问题、精神孤独问题等会形成各种社会问题。中国农村社会正面临前所未有的人口老龄化,传统家庭养老难以为继,农村养老服务供需矛盾日益凸显。当前农村养老服务供给存在基础设施薄弱、服务内容单一、社会化程度低、服务和管理水平亟需提升等问题。这就要求政府加快职能转变,动员社会力量共同参与,建构并完善政府、市场和第三部门合作供给机制,优化资源配置,满足老年人的需求;构建并完善多层次的养老服务内容体系,满足老年人日益增长的养老服务需求,不断提高老年人的养老品质;完善家庭、政府、社会、市场紧密协作的多元化养老服务供给主体,促进各主体之间的紧密衔接与合作,不断增强养老服务供给能力;培植养老服务业多元化投资主体,增强养老服务业市场投资力量,加快养老服务业市场发展进程;明确政府责任、改善农村养老服务基础环境、提升政府财政投入的激励性、规范养老机构管理水平、逐步提升农村养老服务机构的服务质量和水平。

 

参考文献:

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[2][美]E.S萨瓦斯(E.S.Savas)著,周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[3][美]阿瑟·奥肯著,陈涛译.平等与效率:重大的抉择[M].北京:中国社会科学出版社,2013.

[4]郝书辰,董西明.新时期农村社会保障制度研究[M].经济科学出版社,2008

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Research on reframing the mode of present rural endowment

XU Xiao-diWang Ming

(School of Public Administration of Nanjing Normal University, Nanjing, 210023, China)

AbstractFaced with the difficulty of aging society in our China, it is time for us to solve this problem. Rural endowment problems are so serious that they will affect the harmonious and stable, issues concerning agriculture, rural areas and peasantry and two goals of one hundred years. In this age, it is required to establish multiage cooperative supply modernism, but not just only government to solve supply problems of public goods. Government should help public organization and market to cultivate the ability to supply public goods, accomplish the good interaction to ensure the supplement efficiently.

Key Wordscountry agriculture endowment, supplying mechanism, public goods



[基金项目] 教育部人文社科基金(15YJAZH093),广义虚拟经济研究专项资助项目[GX2011-1030(M)], 江苏高校优势学科建设工程资助项目,中央高校基本科研专项基金(NR2015002;NR2016002)与南京航空航天大学教学改革建设项目资助.

[作者简介]王明(1994-),南京师范大学公共管理学院13级行政管理专业;许箫迪(1978-),南京师范大学副教授,管理学博士,硕士生导师。

[②]何春健.中国农村公共产品供给制度变迁研究[M].江西人民出版社,2011,11.

[③] 萨瓦斯. 民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社,2002.

[④] 阿瑟·奥肯. 平等与效率[M].中国社会科学出版社,2013.

[⑤] 郝书辰,董西明. 新时期农村社会保障制度研究[M].经济科学出版社,2008.

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