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借鉴国际先进经验 实现双向推动的城乡一体化

时间:2016-11-28来源: 作者: 点击: 23次

蔡丽茹

 

摘要:本文从城乡一体化的概念出发,明确城乡一体化应具备双向流动的特征,即人口在城市和农村双向流动。在此基础上,通过借鉴国际城乡一体化发展的先进经验,提出促进广东实现双向城乡一体化的政策建议。

 

一、何谓城乡一体化

1、城乡一体化的内涵特征

什么是城乡一体化?城乡一体化应具备哪些特征?

我们认为,城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村,打破相互分割的壁垒,逐步实现人口和生产要素的自由合理流动和优化组合,促使生产力在城市和乡村之间合理分布,城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展,逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别,从而使城乡之间在经济、社会、文化、生态、空间、政策(制度)上融为一体的过程

就内涵而言,城乡一体化是目标与过程的有机统一。从目标来看,城乡一体化旨在集成城乡各自优势使其成为一个有机联系的整体,从而创造区域经济、社会、环境持续协调发展的最大化效益;以过程而论,城乡一体化在于探寻妥善协调城乡各方面利益关系的理念和途径,并进一步将其转化为反映人们真实意愿的道义追求和理想模式,即公正与和谐,以此激发城乡各阶层、群体乃至每个人的创造力和发展潜能,促使城乡关系实现内在的统一。

 

2、城乡一体化应是双向的——人口在城市和农村双向流动

城乡一体化的实现是分阶段的,第一个阶段是单向的城乡一体化,就是农村人口向城市迁移;但城乡一体化最终应当是双向的,即不仅农村人口进城,也包括城市居民自愿的到农村、到山区去生活、工作和投资。发达市场经济国家的城乡一体化都是双向流动的。而迄今为止,我国正在引导和推进的城乡一体化则是单向的(即只有农民由农村向城市的迁移,而不存在城市居民向农村的迁移),这种情况可能会存在以下问题:

首先, 城市公共服务压力巨大。由于大规模的农村劳动力单向流动和聚集在城市,给大多数功能尚未健全的城带来了极大的压力。在公共服务设施均等化实现条件不成熟的今天,住房、入学、就医、交通、供水、卫生、安全等公共服务远远满足不了日益增长的需求。农民工租房购房助推了房价上升,农民工子女进城入学使得学校难以容纳,大通铺大班额比比皆是,上学难上学贵成为普遍,教育乱收费履禁不止,城市医院人满为患,看病难看病贵更加严重,城市交通拥挤堵塞形势愈加严峻,城市病态不断加重。

其次, 农业发展受到限制。单一方向的人口和生产要素的流动,使得农村缺少青壮年劳动力和专业人才;加上因为承包土地的集体所有制的关系,充裕的民间资本之所以不愿投向农业和农村,使得我省农业规模效益难以有较大幅度的提高,农业产业化之难以有更大的突破。

第三,第三产发展水平不高,只停留在传统服务业的水平上。现代服务业发展很重要的因素是靠双向的城乡一体化。当城里人到农村置业,在农村办大规模的养殖场,这样对现代服务业的需求就高了;只有传统服务业的发展和现代服务业的发展,第三产业才能发展壮大起来。

由此可见,我们应明确城乡一体化的一个重要的战略问题,即人口和生产要素的流动的方向最终应该是双向的。只有双向城乡一体化得以推进,城镇化的质量才会提高,产业经济转型升级的步伐才会加快,内需才会有大的突破,城乡二元的问题才能得到根本的消除。

 

3、广东有条件在实现双向城乡一体化中先行一步

广东在城乡一体化的第一阶段,即在农村人口进城居住、生活和就业方面的“单向城乡一体化”阶段取得了不错的成绩。作为改革开放的排头兵和全国经济发展和城镇化水平较高的省份,广东有条件在单向城乡一体化转向双向城乡一体化的过程中先走一步,可以假定一个县级市或地级市做改革的试验区。假如我们走双向的城乡一体化之路,不仅有助于广东经济的转型,而且可以解决一系列现在感到困惑的问题。

二、广东城乡一体化的现状评价

1、 城乡二元经济结构显著

城乡二元经济结构体现了农业和工业两部门经济的差异程度,而这种差异反映在两部门的产值比重和劳动力相对比重上,通常可以用二元对比系数二元反差指数指标来衡量这种差异程度。通过计算广东省改革开放以来五个代表年份的数据,可以得出我省二元经济结构比较显著。从1988年开始,二元对比系数呈现比较明显的下降趋势,由198831.151%下降到2012年的16.68%,说明二元经济结构越来越显著。二元反差系数则在波动中有下降趋势,说明近年来广东城乡二元经济结构在经历一个调整阶段。但总的来说,情况不容乐观,因为广东的二元对比系数一直在13%-16%附近徘徊,远远低于发展中国家31%-45%的平均水平,这表明我省经济二元性仍比较明显

1 广东1978-2012年二元对比系数和二元反差指数

 

 

 

2、 城乡居民收入差距较大

2000年到2015年广东省城乡居民收入的数据来看,16年间城乡居民收入增长迅速,城镇居民收入从2000年的9762元增加到2015年的34757元,年平均增长率达到7.57%,高于同期农村居民的收入增长率6.74%。城乡收入比是衡量城乡收入差距的一个重要指标,我省这个数值基本维持在3左右,尽管近五年来农村居民收入大大提高,比值回落到3以下,但仍大大高于大多数国家和地区不到1.5:1的水平,可见广东城乡居民收入差距较大。

2 广东2002-2015年城乡居民收入

年份

农村居民人均纯收入(元)

实际增长(%)

城镇居民可支配收入(元)

实际增长(%)

城市居民收入/农村居民收入

2000

3654

0.9

9762

4.7

2.67

2001

3770

3.5

10415

7.6

2.76

2002

3912

5.1

11137

10.6

2.85

2003

4055

3.4

12380

10.4

3.05

2004

4366

4

13628

7.3

3.12

2005

4690

4.5

14770

6.3

3.15

2006

5080

6.4

16016

6.5

3.15

2007

5624

6.5

17699

6.6

3.15

2008

6400

7.6

19733

5.7

3.08

2009

6907

10.7

21575

12

3.12

2010

7890

10.3

23898

7.5

3.03

2011

9372

11.9

26897

6.9

2.87

2012

10543

9.3

30227

9.3

2.87

2013

11068

7.8

29537

6.9

2.67

2014

12246

8.3

32148

6.4

2.63

2015

13360

7.7

34757

6.4

2.60

年平均

 

6.74

 

7.57

 

数据来源:广东省历年国民经济和社会发展统计公报

 

 

1:广东省城乡居民收入(2002-2015

 

 

3、一体化发展阶段的区域差异突出

在综合分析已有城乡一体化发育指标体系的基础上,我们借用部分研究成果 通过构建城乡一体化发展评估指标体系, 运用因子分析法对广东省20个省辖市城乡发展一体化水平进行评估, 结果显示广东省城乡一体化发展水平存在较大空间差异, 珠三角一带整体城乡一体化水平较高, 粤北和东西两翼城乡一体化水平整体较低(如图)。然后根据各省辖市人均GDP和城乡一体化发展指数, 将各省辖市划分为四个不同阶段( 低水平、拮抗、磨合、协调阶段) 的城乡一体化类型(如表)。

2:广东省城乡一体化水平空间分布图(2012年)                   3:广东省各市城乡一体化类型图(2012年)

 

资料来源:广东省城乡一体化进程评价研究,中国人口·资源与环境,2013年第23期

目前广东各市的城乡一体化主要是在城市蚕食乡村的过程中实现的, 而没有对城乡二元结构造成根本的触动。高度城市化的珠三角区域城乡一体化的模式很难在粤北山区得到推广, 因为作为重点生态功能区和农产品主产区的粤北山区根本不可能像珠三角那样实现全面城市化。

三、城乡一体化的国际经验借鉴

从世界城市化进程的视角看,西方发达国家城乡关系沿着“合-分-合”的历史轨迹正步入城乡一体化的高级阶段。无一例外,这些发达国家的城乡一体化都是针对本国发展特点和适用条件进行相应的具体路径选择,并形成了一整套成熟、稳定并行之有效的统筹城乡发展的政策体系。这对广东省的城乡一体化来说具有丰富的理论借鉴意义和实践指导意义。通过归纳总结,发达国家和地区在推进城乡一体化发展中的经验,可概括为以下几个个方面。

 

1、交通一体化先行,为城乡均衡发展提供了重要保障

交通运输的发展能极大地促进了城乡一体化进程。在德国,以有轨电车为主导的公共交通将各个市镇联系起来,形成网络,为城市的跨区域发展提供了条件。便捷的交通设施使得人的活动半径不断扩大,大大促进城乡之间人员流动,居民可以住在小镇而到别的城市工作。 美国也同样十分重视道路交通对城乡一体化发展的作用。20世纪初汽车出现后,美国掀起了改善公路运动。1910年成立了“美国公路改进协会”,各州拨款数百万美元改善乡镇和各郡的公路。1916年,美国政府颁布联邦资助公路法,提出在全国新修41000英里长的公路。高速公路网的建成,大大提高了运输效率,加快了城郊一体化进程。到20世纪90年代初,州际高速公路系统全部完成,使得远离铁路线的乡区很容易到达城市,引起了居住、商业、工业的郊区化,也为农村人口向城镇转移打开了方便之门。

 

2、建立统一而健全的社会保障体系,没有出现与福利挂钩的二元户籍制度

城乡社会保障体系一体化发展的难点和重点,均在农村或农民的社会保障制度方面。美国没有户籍制度,美国人没有户口,也没有派出所村委会居委会这样的管理机构,美国公民每迁徙到一个新的地方,就自动成为了那里的居民,自动地拥有了该地的管理地方政府的权利——选举权和其他政治参与权利,自动的享受当地的社会福利待遇。不需要申请或批准,不需要办理什么户籍手续。以意大利、德国、奥地利和法国等国为代表,这些国家农工差别只是从事工作性质的差别,可以说农民享有一切城市居民的权利。只要农民进城工作,按章纳税,进入社会保障,就成为城市居民。50年代,德国还出台了农民卖地退休补贴政策,对农民卖地退休者国家给予额外退休金,促进了生产方式的转变。城乡一致的社会保障体系,能有效避免因城乡保障制度的脱轨导致的农民难以市民身份转换,提高了农民的生活水平,保证了社会的和谐发展。

 

3、推行城乡统一的公共服务体系,不断提升城乡一体化发展的软件水平

欧盟各国在城乡一体化发展进程中,努力推行与城市一致的公平、均等、统一的社会公共服务。目前,欧盟农村的公共服务相当发达。在教育方面,欧盟普遍实行普通教育和职业教育双义务教育,义务教育阶段的教学标准、教学条件都是城乡统一的。医疗卫生方面,欧盟的医疗制度也较为完善,英国和意大利实行的是全民公费医疗,德国实行的是全民医疗保险制度。德国、英国和意大利等主要欧盟国家在城乡的社会保险、社会救助、社会福利等方面政策也都完全一致。在日本,政府还专门为农业发展提供的科技服务、农业基础设施以及农业协会的发展改善了农业发展的软硬环境,提高了农业生产率,促进了农民收入的提高。

 

4、高度重视农村发展和对农业的保护,着力提升农业现代化水平

一是优化土地整理,发展规模农业,推广农业机械,提高农业劳动生产率。二战后,以德、法为代表的欧洲各国政府,先后实施了土地整理和村庄规划,促进土地相对集中和有效利用。日本也于1961年制定了《农业基本法》,该法以扩大农业规模、提高农业劳动者的收入和生活水准,并在土地集中、贷款和固定资产投资方面给予支持,引发了一轮农地转让和规模经营的高潮。

二是重视农村规划和整治,资助农村基础设施建设,优化农村生产生活环境,不断提升城乡一体化发展的硬件水平。欧盟规定,农业基础设施建设,凡是购置大型农业机械、土地改良、兴建水利等,欧盟提供25%的资金,其余75%由各国政府自行决定予以再次补贴。此外欧洲国家的许多小镇都具有很高的历史文化价值,在乡村建设的规划中,十分重视对自然生态和历史文化的保护。欧盟各国农村维持自然生态过程的完整性和持续性,顺其自然推进农村居住区建设,使农村社区的空间布局与自然环境相协调。

 

5、重视中小城镇的发展,发挥其联系城乡统筹建设的纽带作用

20世纪60年代,美国实行了“示范城市”的发展实验,即通过大型城市的人口分流来发展中小城镇。这一计划使美国的中小城镇数量剧增,缓解了大城市的发展压力和难度,提高城乡发展的灵活度与活力,同时也改善了经济发展与资源环境的冲突,强化了内生发展机制,为美国城乡一体化伫足了发展动力。美国的大都市化进程其实就是无数中小城镇的集合体,是一种规模经济效应。在德国的城市化进程中,人口流动方式和流向呈分散型,劳动力转移没有出现过度集中到大城市的局面。德国的大中小城市共580多个,其中超过百万人口的大城市只有4座,而人口在2万人-20万人左右的城市却占60%左右,这对促进区域经济相对均衡发展,防止福利差距有重要作用。完备的公共基础设施,带来了不同规模城市同质的生活水平。这对我省城乡一体化发展的启示是,不能将城市与乡村的问题处理分开对待,要将城乡看做是一个有机整体,通过寻找一个适当的切入点来融合城乡的社会经济发展,比如大力发展县域经济,通过省管县的办法,提高县域经济发展的力度和空间,为全省的城乡一体化提供有效经验和支撑。

 

6、制定完善的城乡一体发展政策和法规

发达国家在城乡发展方面所取得的成就与其所制定和实施的相关政策和法规是密不可分的。以英国为例,自20世纪50年代以来,英国一直都比较关注于都市郊区和乡村的发展,使得人口密度较大的乡村地区在基础服务设施配置方面几乎到达了城市的标准;而关于农业用地的政策一直未有改变,因此保留了大量的乡村优美环境;同时,英国政府开放了农民迁移政策也使得英国的城镇化水平快速提高。总之,一系列的政策都得到了很好的实施,如《斯科特报告》(Scott Report)、《中心居民点政策》、《城乡规划法》、《英国绿带政策》、《国家公园与乡村进入法》等。最早1942 年提出的《斯科特报告》就强调乡村发展和保护,着重改善对乡村居住社区提供社会服务,挽留乡村人口等。《中心居民点政策》强调通过对较大居民点建设完善的基础服务设施来提高乡村发展水平和环境建设。1947 年英国颁布了《城乡规划法》,着重从城乡土地利用层面控制大城市对乡村地区的无序蔓延。1947 年之后,为了更加有效地配合《城乡规划法》的实施,英国又出台了《绿带政策》、《国家公园和进入乡村法》,其目的都是为了更好地保护乡村的自然和历史景观,更有利于城乡和谐地发展。

四、符合广东实际的政策建议

他山之石,可以攻玉,通过对国际城乡一体化发展的先进经验的梳理和分析,可以发现,自城市和乡村诞生以来,城乡关系问题就一直存在,关于城乡发展的问题是多学科共同研究的话题。虽然各国针对城乡发展建设的模式和特征存在差别,但是上述的一些共同的经验对于提出广东双向城乡一体化的政策建议具有十分重要的启发意义。

1、统筹城乡基础设施建设,建设覆盖城乡公共基础设施,

以基础设施一体化为先锋带动,把基础设施建设的重点转向农村,完善覆盖城乡的基础设施网络、管理体制和投入机制。基础设施建设的首要任务是完善省域的交通体系,进行统一规划布局,建设连接主要市镇的道路交通设施,形成人员,物资快速流动的网络。建立和完善重大基础设施一体化体系,并加强与粤东西北、港澳以及泛珠三角其他区域的衔接。对于广大农村地区,加强农田水利建设,完善城乡垃圾集中处理和污水处理设施,加强城乡生态环境建设,从根本上改善农村生活条件和居住环境。在政府投资引导下,农民集中居住区做到了水、电、气、道路、电视、电话、网络等基础设施全面到位,使农村基本具备了进一步发展的条件和环境。

 

2、建立城乡统一的公共服务分配制度,积极推进城乡基本公共服务均等化

要推进城乡基本公共服务均等化,必须加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制,建立城乡统一的公共服务体制和公共产品供给体系,加快实施工农业和城乡协调发展战略。基于此,广东有条件率先探索建立有利于农村公共服务体系建设的国民收入分配政策,实行城乡一体化的公共产品供给制度。

在公共财政资源配置上,首先要要加大省级财政统筹力度,改变主要以户籍人口为依据的资金经费划拨方式,加大以常住人口划拔经费系数比例,提高省级财政统筹和转移支付力度。其次,统筹考虑城乡发展,加大对农业、农民、农村发展的支持力度,使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。取消对农民带有歧视性的体制障碍、制度障碍和政策限制,给农民以公平的国民待遇,建立起城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、公共卫生和新型农村合作医疗制度、统筹城乡基础设施建设的农村社会保障制度,加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,逐步提高保障水平。

需要注意的是,根据广东的区域差异实际,必须分类制定出基本公共服务均等化和基础设施建设的城乡一体化的等级标准。实际上,要实现这两大领域的城乡一体化,就是要在不同等级的乡村节点建设和提供不同等级标准的基本公共服务和基础设施网络。乡村节点主要分中心镇,一般镇、中心村(社区)和基层行政村共3个等级。显然,由于不同节点的服务范围、等级位序和人口不同,为了满足基本的服务门槛,不同等级的节点的设施建设标准和项目组合也完全不同。

 

3、深入推进户籍制度和土地制度改革,真正实现农业转移人口的城镇化

户籍制度改革的价值目标可以认为是实现城乡人口自由流动和平等身份,而户籍改革的实现手段是剥离户籍所含福利、还原户籍的人口登记、信息记录等基本功能。尽管广东在户籍制度改革方面已经做了不少探索和努力,积分入户、异地高考等政策的实施一定程度上解决了进城农民和农业转移人口真正入城镇的问题,但改革的深度还不够。接下来,广东应逐步放开疾病防控、预防接种等公共服务项目的户籍限制,鼓励农业转移就业人口参加职工基本医疗保险,实现流动就业人员基本养老保险关系省内、省际顺畅转移接续和城乡养老保险制度间的顺畅衔接。广东还应建立不分户籍、不分经济类型和用工形式的失业保险制度,并把农业转移人口纳入城镇住房保障和公积金制度覆盖范围,采用公租房、租赁补贴等多种方式改善异地务工人员居住条件,在异地务工人员较多的产业园区集中配套建设单元型或宿舍型公租房。

至于土地制度方面,淡化农地的初级社会保障功能,探索承包权与经营权分离的农地流转新机制是破除土地二元性壁垒的基本思路。目前的研究主流多主张搭建农地经营权流转与农村社会保障相互促进的联合构架:一是通过“土地换社保”把农用地的原始社会保障功能从农地经济生产功能中剥离,逐步建立农地保障与社会保险并举的现代农村社会保障体系,实现城乡社会保障制度的并轨统一;二是创新农用地流转制度,系统规范流转农地的基本原则、市场环境和交易流程,实现市场对农地的资源优化配置。通过土地股份合作社试点和搭建农地流转公开交易平台,达到尊重经济理性和保障流转各方主体合法利益的双赢目的。

 

4、实行对农村倾斜的财税和产业政策,带动农村经济发展

长期以来,城市一直是地方财政关注的重点, 而对农村公共服务投入的支出比例一直较低,造成城乡在医疗卫生、社保、教育等基础设施方面的差距越来越大。在统筹推进双向城乡一体化进程中, 应增加财政在农村公共服务上的支出, 加大农村基础设施建设的投资力度, 特别是连接城乡的交通基础设施建设。此外, 对于在农村从事农业规模化经营、能够带动地方产业发展的企业, 地方政府应给予一定的税收优惠;对于愿意到农村投资, 并能吸纳相当数量当地农村劳动力的外来投资企业也应给与一些税收优惠。注重农业的功能多样性,发展生态农业、观光农业、都市农业和特色农业,提高农业的经济效益和社会生态效益。总之, 通过财政、税收等倾斜优惠政策和产业引导措施, 带动农村经济发展, 缩小城乡差距。

 

5、大力发展中小城镇,建立科学的城市体系,实现城镇化的均衡发展

中小城镇是连接城乡的纽带和桥梁,是城乡一体化的关键,必须得到重视。由于大城市容量有限,进城门槛较高,我省目前大规模的农村劳动力单向流动和聚集,给数量不多的几个大城市带来了极大的压力。

要避免人口向大城市过度集中,关键是要大力发展中小城市,提升中小城市居民的福利水平。而只有化解了人口向大城市过度集中的趋势,才能有效推进城乡发展的均衡化。为此,政府应建立人才、资源、重点项目分散化的激励机制,使中小城市获得发展的机会;通过全省层面的发展规划和财政支持,快速提高中小城市的基础设施水平,使其有能力承接大城市的产业转移;通过建立高速便捷区域交通网络,构建中小城市和大城市的产品要素双向流动机制,形成都市经济圈,利用大城市的辐射作用有效带动中小城市发展,引导人口合理流动,形成科学的城市体系。构建均衡化的城镇化模式,还有赖于对基于城市行政级别的集权化的城市管理体制的改革,通过一定的制度设计,避免行政级别高的大城市过度占有各类优质社会资源,挤占中小城市的发展空间。

 

6、应建立完善系统的城乡法律法规体系,保障城乡一体化发展基础

如果仅仅靠规划建设,而没有相关的法律、法规用以保障,所有的蓝图到最后只能是一张空头支票,在实践中难以得到有效执行。发达国家都建有比较系统完善的城乡规划体系,从区域到乡村规划设计都有相对成熟的法律体系在支撑,并有相应的组织管理机构来保障执行,从而保证战略规划的最终实现。政府必须通过立法对城乡一体化给予一揽子政策支持,通过国家制定法律法规的形式的实现来推进城乡一体化进程。

 

参考文献:

[1]厉以宁,论城乡一体化,中国流通经济,2010年第 11 期

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[3]叶齐茂 . 发达国家郊区建设案例与政策研究 [M]. 北京 : 中国建筑工业出版社 , 2010.

[4]朱晨 , 岳岚 . 美国都市空间蔓延中的城乡 冲突与 统筹 [J]. 城市问题 , 2006(8): 87-92.

[5]借鉴德国 城市化理念 推进城乡 一体化建设 . http://www.sxgov.cn/ comment_content/2010-11/04.htm.

[6]英国城乡规划史上三个重要的研究报告 [EB/OL]. http://blog.sina.com.
cn/s/blog_5c3dea8d0100lp4u.html.

 

 

作者单位:广东省社会科学院

 

 

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