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地方政府对慈善事业发展的管理研究

时间:2016-11-28来源: 作者: 点击: 18次

福建师范大学公共管理学院研究生院 陈仪君

摘要:慈善事业一直是社会保障民生的一个重要途径,是社会实施救助的一种无私的支持也是一种社会再分配的实现形式。研究地方政府(以地方为例)对慈善事业的管理,对其自身能力建设的培育和对慈善事业高度支持,为慈善事业的发展创造良好的法制环境。这样的政府管理方式有利于慈善在社会更广泛,更有力的进行实施。

关键词:慈善事业;地方政府;管理方式



一、地方慈善事业的现状

慈善是社会经济发展下的必然产物,经济基础决定上层建筑,随着社会经济的发展,人们生活不断提高,在解决了最基本的温饱问题前提下,人们将自己的留有资产奉献给社会,这位社会慈善的发展奠定了最基本条件。[1]党的十八大提出,在社会保障体系中慈善事业起到了补充作用,为了慈善事业的发展,各级党委政府需要不断的加大指导的扶持力度,社会参与持续的加强,让慈善组织体系持续发展,服务能力得到大幅提升,发展环境更加稳定、优化,社会公众对于实行慈善行为,培养慈善思想不断增强。而地方政府近几年对于本地的慈善事业也提高了关注,因此以地方慈善总会为成功例对其进行研究。

随着慈善责任意识的觉醒,企业和企业家群体慈善捐赠的方式日趋多元化,在组织化、捐赠委托。不可否认,慈善事业已经逐步走向成熟,随着《慈善法》的颁布,整个经济制度下的发展会更加均衡。

(一)地方政府慈善事业的成功

 目前地方慈善组织主要有地方慈善总会、义工俱乐部、简单助学等,而慈善事业中最活跃的是各种企业单位和个人捐赠。近年来,捐赠数量不断上升,企业捐赠成为了社会主要的捐赠来源,并且高速发展。以福建省福州市为例,经统计,到2014年底,全市慈善系统认捐总额达24.26亿元(其中市本级13.91亿元,各县(市)区10.35亿元),到位金额21.43亿元(其中,市本级11.3亿元,各县(市)区10.13亿元)。2014年全年,全市慈善系统认捐总额2.28亿元(其中市本级1.21亿元,各县(市)区1.07亿元)。关于慈善事业的法律法规一部部逐渐出台,政府也意识到原来掌控的角色应该做出改变,慢慢地创造出更好的平台为慈善事业的发展推向了中国社会、经济发展的上升期。

(二)地方政府慈善事业的发展中的阻碍

从地方慈善事业的发展来看,依旧存在一些弊端。首先,虽然制度已经逐步建立以及实施,但是地方慈善组织和厦门市慈善组织相比,数量极度缺乏,且民间组织在合法性上将会面临一些生存危机,甚至没有成立完整的组织和完善的财务制度。地方政府大力支持的慈善组织少之又少,许多民间组织缺乏身份的合法性,团队的建设,融资与捐赠,监督与管理都存在大量漏洞。此外《社会团体登记管理条例》对社团成立的条件有明确规定:资金方面,经费和资产来源要正当合法,成立全国性的社会团体至少要有10万元以上的活动资金,地方性社会团体要有3万元以上活动资金;在人数上,社团会员总数不得少于50人。[2]此外,在组织内部还需要专业的人才来进行管理,对组织进行系统的有效的管理。

人们意识到对于道德思想观念的改善,慈善有了发展,但是能够意识的人却并不多,因此,慈善事业依旧存在以下问题:由于功利性导致慈善变得不够真实,因此我们希望的是人出于道德,能够为自身,为社会实现真正的价值,从根本上发自内心的帮助发展慈善。此外,在实施慈善的时候,大部分情况是施与者和受予者之间互相都不了解,甚至连沟通都不一定能实现,其中存在着客观因素等,但我们更提倡的是能过进行面对面的沟通,也是最保障的一种方式。由于时间空间的客观因素,很多人无法做到面对面的慈善,如此时间一长也导致了慈善信任危机的出现。另外,地方慈善组织在管理业务方面力争范围广,细节部分容易忽视,缺乏重点。大多数公益慈善组织都在政府的管理之下,除了相关的财政支配,落实工作不到位,信任危机自然产生,公信力也会受到折损。因此政府不仅要对切实情况的把握到位,还要建立公信力。

二、地方政府在慈善事业方面的管理研究

自由原则划出了政府和公民权力间的界限,一些自由的具体体现就能够勾画出自由的“适当区域”,进而确定公民为能控制自身生活所必要的活动领域。[3]在慈善组织与政府的关系中,两者的地位无论有何变化,必须承认的事实是,慈善组织从产生到发展,对保护和拓宽人的视野、自由有着重要的意义,也由此成为了政府与慈善组织之间的关系基础。从慈善事业兴起到建立再到发展,政府发挥了自身的积极作用,取得了良好的结果。但是地方政府的慈善事业中由于各方面的因素还存在许多问题,具体有以下问题:

(一)慈善组织数量少,政府支援力度不够

由于政府扮演多种角色,慈善组织是非政府组织的一部分,也受到了政府职能定位的影响。慈善事业本是民间的社会团体组织的一系列社会行动,社会保障是政府制度化和行政化的责任,如果没有慈善组织对社会救助的参与,政府的救助就成为独手——单一的手段和策略,而慈善事业也就成为政府的附庸了。[4]政府过多的参与慈善组织的运作和管理,使得我国慈善事业缺乏社会大众的普遍参与基础,降低了社会大众参与慈善事业的积极性,降低了慈善组织的公信力,弱化慈善组织的筹资能力。[5]。地方政府职能定位明确,这间接在管理方面,减少了行政成本,节约了人力物力。

但是很多慈善组织无法实现自身的目的,无法提供社会服务,严重地抑制了社会发展,也无法承接社会服务的职能。尤其表现在,地方的慈善组织数量上很缺乏,且在财务制度方面无法很好地将信息传递给大众。政府在本地的慈善事业方面需要采取大力支持的做法。慈善事业不仅需要人民的支持,也需要政府有效的支持,而地方政府在慈善事业方面的重视程度有得到很打提升,并且在干预力度方面对于目前的该地区慈善事业发展也是适当的。从长远来看,要想让更多慈善组织得到发展,争取脱贫,将来在慈善事业方面的投入必定要增大资金投入。

(二)政府管理方式存在问题

地方政府的支持对慈善组织的生存、发展产生影响,是重要的外部因素。在我国当下的行政体制中,政府依旧紧密的关注慈善组织和第三部门的发展,依赖性很强,束缚太多导致大多数组织都只能在“夹缝”中生存。地方的慈善组织数量上较少,原因也在于此。其中,主要表现在三个方面:

1、对慈善组织的行政管理

第一,准入登记管理。主管单位对申请方(社团)的成立必要性等方面进行审查,对负责人在该行业或该领域的信任度以及代表性进行审查,在进行最终的确认后同意是否成立。以上两方面,可以看出政府对于成立社会组织是紧密的把关,其次,根据规定,大大的限制了社会组织的数量,导致行业内的良性竞争大大减少,对于慈善组织积极提高自身质量产生了影响。登记限制和准入的门槛高体现了政府在慈善组织方面还处于保守思考,担心一旦放手,会导致大量的慈善组织泛滥。这种计划经济条件下的管理思维存在一定的弊端。

第二,管制方面。“社团管理机关和业务主管部门,依照法律、法规,各司其职,对社团的日常行为和业务活动进行定期的和经常的规范、检查和指导的过程”,日常管理的目的在于“通过日常和定期的检查,及时发现问题,进行研究,提出宏观对策,制定有关规定,对社团的日常运作予以规范”。[6]由于主管部门不能从慈善组织的活动中受益,许多单位采取的态度是“多一事不如少一事”,还存在敷衍推诿的行为。其次,主管部门具有强制性,对于慈善组织及社会团体的人事调动,业务范围及进程,过多的监管。这样的管里模式,慈善组织的自主性大大丧失,更无法获得大量及有效的资源,这种情况导致群众对慈善组织等第三部门产生了质疑,严格的管制不利于慈善组织提供有效的服务,公信力自然会下降。

2、财务资助与会计制度存在漏洞

慈善组织的资金是贯彻提供社会服务的整条流水线。一般来说,政府的资助或者项目资金、募捐收入、其他经营性收入是其资金的主要来源。清华大学于1988年所做的有关我国非营利组织的平均收入结构调查显示,政府提供的财政拨款、补贴、项目经费等和会费收入合计约占到非营利组织收入来源的3/4,占绝对主导地位。[7]慈善组织的情况也大体如此,这样的资助让慈善组织受到了牵制,依赖性更强。2015年颁布的《慈善法》以及之前所制定的一系列条例,说明中国政府已经逐渐通过对法律法规的制定和规范来促进慈善事业的进一步发展,同时也为地区的市场配置和经济市场发展起到了促进的作用。

但是对于慈善组织的会计制度法律法规不够完善,在法律法规上,内容山不够详细,范围定义也较为模糊,这些都是在慈善事业里待完善的法律法规;同时,即使是已经颁布的有关法律法规、政策,亦因缺乏具体的、可供操作的配套政策而落实。[8]而慈善组织只有当受到来自政府的压力时才会选择不得不公开财务信息,而国外的慈善组织都是将信息明朗化,自愿接受来自政府和社会的监督,这点就与国外的慈善组织存在差距。我国的慈善组织账目基本不对外公开,加上监督制约机制的缺乏,很容易引起内部腐败行为的发生[9]

三、地方政府对慈善事业的管理改进建议

(一)加大政府重视程度,给予支持

胡益芬(2004[10]提出了“参与式治理”的概念,这是她在研究第三部门和政府的关系时进行了分析。因此,政府可以建立无门槛慈善组织登记备案制度以及建立低门槛慈善业务等级审查制度。[11]登记主管部门,应该放低门槛,将原有的繁琐程序变成精简,不但效率提高,也能让更多的慈善组织拥有合法身份。此外,在财务会计制度方面,政府需要及时获得慈善组织的相关信息,帮助慈善组织能够有效的实施会计制度,让慈善组织更加独立地从政府的“怀抱”中分离出来并且及时向社会大众、媒体、政府公开信息,实现全民监督。地方的慈善事业还需要发展,不完整的组织和不完善的制度成为发展的限制因素,为了慈善事业的发展,需要政府审时度势,对干预力度适时调整,给慈善组织大力支持。

(二)完善相关政策,落实到位

随着《慈善法》的出台,我国在慈善事业方面的相关法律法规已经慢慢开始完善。但是在《企业所得税法》《个人所得税法》等方面的法律条文,还是有不完善的地方。因此,在个别法律条文上,国家应该在不影响经济增长的前提下,多从慈善事业的角度完善相关条文。在执法上,相关部门需要按照法律来一步步规范慈善组织的行为,和慈善组织是合作关系,不是统治或支配。要在政府的领导下,落实政府对慈善工作的部署,不断开拓创新,使地方政府慈善事业得到更大发展。同时通过法律要引领和监督社会大众、媒介、第三方机构的参与,提高慈善行业内部的规范和自律管理,让行业中的良性竞争清晰的淘汰不良组织,这样能够对全社会树立正确的价值观和慈善意识起到有效的鼓励和继承弘扬的作用。

(三)增加政府、慈善组织的合作机制

中国在慈善领域缺少专业人才、流动性也强,也成为了阻碍慈善事业发展的原因之一。因此,地方政府还应该加强对慈善组织队伍的建设,积极的倡导有条件的院校开设此类相关专业,专注培养慈善工作的专业人才,包括理论研究、管理、项目运作、服务、宣传推广整条系统链的人才。人们培养慈善意愿促进慈善事业的发展,因此也需要相应的慈善意识,做好传播慈善文化。要进一步加强与福建经济频道“八闽正能量”、福州电视台等媒体的合作,发挥媒体优势,加大慈善宣传力度,与文明办合作,分别在重要交通要道建立慈善事业宣传广告牌。在拓展慈善宣传工作中,重点抓慈善文化进校园工作,进一步有计划、有步骤地扩大试点范围,使更多的公众了解慈善、关心慈善、参与慈善。

其次,政府应该着手帮助慈善组织内部建设。经过切实的登记准入,进行相应有序的人才吸收工作,具有专业知识和慈善工作经验丰富者集中工作,促进行业内的专业化提高,在完善培训体系的基础上创新培训方式,分工划分必须明确,最后要建立相应的激励机制和奖惩制度,让整个行业的管理方式形成一条系统的管理链,这样有助于慈善组织早日从政府的“怀抱”中独立出来。

最后,政府要加强与中慈及医疗界合作,拓展医疗救助活动。加强与中慈合作;通过中慈,加强与境外慈善机构的联系,积极引进境外慈善资源用于我市慈善事业;加强与省市县医卫界的联系与沟通,组织广大医务工作者利用休假日深入到各县(市)区农村开展疾病义查、义诊与咨询服务。

慈善事业是一个漫长的过程,不是一朝一夕的能够完成的,它需要全社会都参与进来,也需要政府、社会团体、群众力量的积极帮助。要发展慈善事业,需要有立法和政策的保障鼓励,相辅相成,也需要来自社会层面的热情。如果政府能够引导企业的慈善行为走上正确的方向,进行相应的奖励机制等回馈方式,带动了中国多种企业参与慈善事业的积极性,慈善组织能够在资金、物资方面得到更多的资源而不再被政府所限制,这样的发展无疑是为慈善发展提供了更好的平台,也推进我国慈善事业的总体发展。


参考文献

[1] 代慧颖,王肖风. 中国慈善现状研究分析[J]. 山海经,20164):172

[2] 张民省. 我国社会组织的发展困境与出路[J]. 学会,20151):22-23

[3] 戴维·赫尔德. 民主的模式[M]. 北京:中央编译局,1998:128

[4] 唐军. 政府应给慈善组织让出足够空间[J]. 人民论坛,20063):34-35

[5] 杨方方. 从依附到合作:中国善组织与政府关系[J]. 中国社会保障,200811):33

[6] 张静. 我国慈善组织与政府关系研究[D]. 华东师范大学,20115):26

[7] 贾西津. 第三次改革[M]. 北京:清华大学出版社,2005110

[8] 王坤钟. 基于政府管理角度的我国慈善事业发展促进机制研究[D]. 华南理工大学,20105):34

[9] 杨振侠. 慈善事业何时才能兴旺发达[N]. 检查日报,20055

[10] 胡益芬. “参与式治理”——第三部门与政府关系探析[J]. 重庆社会科学,20041):59-61

[11] 周葵. 我国慈善事业发展中的政府职能研究[D]. 湖南大学,20135):30-31


作者信息

姓名:陈仪君

性别:女

出生年:1992

学位:硕士在读

所在地:福建省福州市

就读学校:福建师范大学公共管理学院研究生院

研究方向:行政管理,公共经济管理



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